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试论污染减排中各项经济制度的建立

2009-5-27    三明市环保局  熊敏桢

摘要:我国的环境污染减排中的经济制度,是一项还没有建立起来的新兴制度。本文从环境污染减排的税收制度、环境污染减排的交易制度、环境污染减排的环境财政和金融制度、环境污染减排的环境责任保险和押金制度等方面进行阐述,以使其与直接调控措施形成一个有机体系,共同保护环境,促进污染减排计划的顺利实施。

关键词: 污染减排;存在问题;建立制度;

作者简介

熊敏桢,女,1966年8月生于福建省建瓯市,毕业于华中师大法学本科,法学学士,中共党员,曾任教师、文秘,编辑,现为福建省三明市环保局工程师,三明市作家协会会员,在《中国环境报》等国家级报刊上发表文章160多篇,论文8篇.其中,《三明市区畜禽连片散养的现状和对策》于2006年5月荣获国家环保总局授予的第四届全国环保优秀调研报告二等奖、《对完善我国环境税费制度的思考》于2007年8月荣获国家环保总局授予的2007年环境经济政策征文优秀奖。

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1建立环境污染减排经济制度的必要性 我国在环境污染治理方面至今没有开设独立的税种,环境税的缺位客观上有的三大不良后果:一方面不能筹集到污染减排需用的专项资金;另一方面不能调动污染者减排污染的积极性;再次减排没有税收的调节,造成实施污染方法产生的产品比污染减排的产品有价格优势,不利于消费者绿色消费观念的建立。2.我国现行环境经济制度存在问题

污染减排的经济制度是在可持续发展的前提下,基于经济政策与环境政策的不可分割性,通过经济手段的运用,从影响成本和效益入手,推动环境问题解决过程中私人成本与社会成本的重合与对应,建立价格与成本之间相对准确的反映机制,并以此为前提引导当事人进行行为选择,纠正或公平分配外部性所带来的利益损失,该机制实质上是以经济效益中介,实现个体利益与公共利益相互促进的调整与控制模式。

从某种程度上说,收费就是为污染而支付的一种“价格”,收费可以有刺激功能或筹集资金的功能,或者二者兼而有之。在收费的类型上又可以将其划分为排污收费、使用者收费、产品收费、管理收费、税收差异等。在这诸多可供选择的收费类型中,我国当前的排污收费与使用者收费还未完善,主要表现在:

2.1排污收费制度的配套机制欠缺。排污收费制度是我国环境资源法律制度体系的重要组成部分,制度设计的初衷在于试图通过法律手段的运用,使污染者承担一定的经济责任,目的在于促使污染的治理。然而,从长期以来我国排污收费制度的实效来看,由于制度自身的一些问题和配套机制的欠缺,它不仅没有发挥出应用的经济激励作用,反而在某种程度上纵容了企业的排污行为,从而引发了长期的对该制度批评与改进的讨论,主要原因是排污收费制度奖惩制度不到位,企业排污成本过低。就目前的情况而言,环保部门控制污染物排放的措施,主要是排污许可制,企业有排污定额,超排罚款,减排奖励。然而,罚款的数额不够大,奖励的数额也不高,对企业没有明显的制约效果,有些地方不仅罚款数额不大,还滥用奖励政策,把收上来的排污费和罚款再返还给企业,用于企业治理污染的设施建起来后,由于运行成本过高,往往又被企业关掉了,起不到减排的效果。

2.2具有生态意义的环境资源使用者收费制度亟待完善。我国现行的与环境资源使用收费有关的制度集中体现于以土地(主要是国有土地)有偿使用为主要代表的自然资源的有偿使用与转让,其目的在于实行资源所有权与使用权的分离并加强市场机制在自然资源管理中的基础性作用。现行制度主要是从自然资源的社会经济属性出发,仅把“使用”限定在对自然资源社会经济功能的开发利用上,这样做实际上忽视了自然资源与整体生态环境的有机联系,使“收费”的对象并没有考虑到环境资源的生态经济功能。实际上,除了对土地等社会经济属性明显的资源使用以外,社会生产及日常生活排放的各种污染物同样也是对环境容量资源的使用,人们对优美适宜环境的享有也是对良好状态环境资源的使用与消费。因此,环境资源使用者收费制度的对象不能仅限于土地等自然资源的社会经济功能,除此之外还应包括为集体或公共利益处理污染和生态重建所付出的成本,“使用”的范围也应相应拓展,将对环境资源生态经济功能的利用也涵盖其中,逐步形成社会经济属性与生态经济功能并重的复合性的环境资源使用者收费制度。 2.3政府补贴的效用在实施减排中还未发挥。所谓补贴,是指由政府或与政府有密切联系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种财务支持,如现金补助,或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质帮助。实现减排,同经济发展、人民生活一样重要,而环保部门的地位较其他综合经济管理部门,在政府的行政管理序列里,地位并不高,很难协调其他部门,来共同实现减排的目标,这种弱化的协调能力与繁重的减排任务是不相适应的,环境产业是生产公益的事业,环境产业作为倡导社会公益而经济效益不明显的弱势产业类型,其自身特点决定了产业发展动力的先天不足,竞争力低下,这也需要政府补贴对产业发展的扶助,增强产业的竞争能力,扩大产业的示范性影响。因此,作为环境产业形成与发展外部配合条件完善的重要组成部分,应在实施减排的环境管理手段中推进和推广政府补贴。补贴是各种类型财政资助的通称,主要有赠款、利率低于市场利率的软贷款、税收补贴等表现形式。

3 建立环境污染减排中的经济制度

3.1建立信息共享平台,对未完成污染减排的企业,实施经济控制手段. 现行的统计指标体系中,一些COD指标、SO2指标及其它污染物排放指标等,在国家统计局的指标体系中没有法律地位,一些地方和部门,依据统计法拒绝提供环保方面的统计数据,使污染减排缺乏科学性。要尽快建立完备的环境指标信息并及时上报更新,对企业提出的异议认真核实并向当地人民银行分支机构提供相关证明材料,按照环保部门与金融机构建立的联动机制按时公布数据,构建信息共享平台。环保部门将污染减排计划纳入中国人民银行征信管理系统的环境信息范围,各级环保部门将污染减排计划工作中的企业的环境执法信息,减排指标、减排进度表、清洁生产审计、环保先进奖励等其他企业环保信息,都展示在相关企业的信用报告中,供商业银行等金融机构在审查企业贷款申请和对贷款客户进行后续管理时参考;金融部门通过信息共享平台掌握企业的污染减排信息,严格信贷管理,防范信贷风险;环保部门通过与有关部门联动,强化执法手段,放大环境处罚效果,促使排污企业按计划完成污染减排任务,规范自身环境行为,自觉完成污染减排任务;对连续2年未按计划完成污染减排任务的企业,在贷款方面予以增加利息、不予贷款、取消其公司股票上市资格等经济控制手段。

3.2建立污染减排的环保税制体系 首先,应当将环境部门征收“排污费”以税

收形式由税务部门征收,这既有利于提高对排污收费的法律地位,减少征收阻力,

强化政府调控力度,也有利于减少征收成本;建议国家大幅度提高排污费数额,

建立严格的奖惩制度,开征污染排放税的收入应该作为政府的专向基金,以切实

保障对污染减排的资金投入。其次,通过立法促进环境税的分批征收,目前废水、

废气和固体废物是污染减排的重中之重,应该将废水、废气和固体废物列入环境

税课征范围,因为此类行为对我国环境的污染最为严重,仅仅工业废物排放就构

成我国污染的70%。再次,在计税依据上,应当按照排污量而非浓度征税。从长

远看,以“总量控制”代替“浓度控制”是必然趋势,有利于真正提高资源的利

用效率和保持社会公平性。对于实际排放量难以确定的,可以根据纳税人的设备

生产能力和实际产量等相关的指标测算排放量,确定污染减排量.对到期未完成

污染减排任务的排污者,按3倍数纳税,

3.3建立污染减排的税收分配体制 将环境税化为地方政府收入,由地税机关

负责征收。将资源税划为中央地方共享收入,由国税部门负责征收。环境保护税

地方可掌握75%左右,其余25%上缴中央财政,由中央在各地区调剂使用,以利

于全国减排计划的实施。这样中央与地方减排工作的积极性将得到充分调动,绿

色税收作为减排计划的专项财政资金用于环境保护,将有效保障我国减排计划的

实现,推动我国可持续发展。

3.4建立污染减排指标交易制度 污染减排指标交易制度是在对污染物排放

的总量控制的前提下,利用市场的价格机制和竞争机制,允许污染减排指标在企

业之间自由地进行有偿转让和买卖活动。减排任务是一项十分艰巨的任务,单靠

政府行为是不够的,要建立减排指标的交易制度,用市场机制来达到减排的目的。

因此,建议全面推行减排指标、排污权等的市场交易,从总量上严格控制减排目

标,在不同行业和不同地区之间,形成奖优罚劣的公平交易机制,环保达标好的

企业,可将指标卖给其他企业,既获得了收益,又可以促使其把减排工作做得更

好。污染排放差的企业,通过购买减排指标,既增加了生产成本,减低了利润,

还会受到极大的环保压力。面临关闭的企业转让污染减排指标以筹集资金,新建

或扩建的企业买进,这给优化产业结构创造了良好的条件;同时因为污染减排指

标可以出售,污染源有动力提高自身治理污染的能力,污染减排指标交易制度的

这种灵活性也可以使得环境管理部门受益,环境管理部门在发放的许可量不变的

情况下,将不再需要处于要么阻止经济的增长(限制新污染源的数量),要么提

高现行的污染源排放标准的两难境地。污染减排指标交易制度可以将控制污染的

负担以最低的成本有效的分摊,其本身的激励机制也能促进企业改进排污设备和

技术,促进污染减排计划的如期完成;通过经济机制的激励作用,导致各个企业

竞相采用技术改进来降低排污程度,有利于改善环境质量,如期完成污染减排计

划。

3.5建立污染减排的环境基金 在财政刺激方面,为了加强中央对地方、环保

机关对企业等在污染减排方面的调控能力,应当建立和完善分级管理的污染减排

的环境基金。该基金应该由中央和地方的环保投资、环境费、环境税、环境贷款、

外国的和国际组织的环保赠款组成,由环保部门会同有关部门统筹安排使用。应

该制定污染减排基金管理法,对基金的来源、用途和投资保值渠道作出规定,同

时应该注意发挥污染减排基金作为社会大众的利益代表地位,允许其参与污染减

排指标买卖和环境规范标准的制定,维护社会的公平性和增加环境保护工作的透

明度。

3.6建立污染减排的的环境证券 污染减排的环境证券是指与污染减排有关的

债券、股票等。对于某些一次投资巨大的污染减排环保工程,国家财政可以凭借

国家信誉发行基本建设债券,通过债券的形式,既可以筹到资金,又可以督促公

众加强监督。另一方面,通过发行股票在资本市场融通资金也是一种很好的方法。

这样,既可以从社会闲散资金中筹集到足够的经费,又没有到期还债的压力,并

且股票持有者以“脚”投票,会使污染减排企业更注重自己的经济效益和社会效

益,还可以使得公众监督污染减排的意识增强。

3.7建立污染减排的环境责任保险 未完成污染减排 任务,生存环境定存在危

险,污染减排的环境责任保险,是指以投保企业因为污染环境而应当承当的环境

赔偿或治理责任为标的的责任保险。行为人污染环境的,除了应当承当损害赔偿

责任外,并应当依照国家环境保护部门的规定承当未按期完成污染减排的责任。

对环境有危害的事业或经营活动,国家出于公共策略的考虑,可以而且有必要

实行污染减排责任强制保险。实行污染减排强制保险,不仅有助于保护污染环境

的当事人的利益,增强其治理环境污染或者控制污染的能力,而且有助于保护因

环境污染而受害的第三人的赔偿利益。未完成减排任务的企业通过投保将损害赔

偿责任转嫁给保险公司,而保险公司再将损失转嫁给成千上万的保险人,从而用

“损害由社会承当”的现代观点取代了“损害由发生之外来负责”的传统观点;

其次可以起到强化污染减排环境管理、预防环境损害的作用,保险公司也会对污

染危险的评估和对投保人的污染减排情况作出承保、拒保、保费调整等不同的方

法,从而强化投保人的污染减排意识,促进投保人为了降低保费和可以投保而加

强污染减排的力度,努力完成污染减排的指标。

3.8完善宏观调控在实现减排工作中的经济制度。2006年有83%的钢产量是出

口的,这对于本来资源与环境压力都很大的中国来说,对于繁重的减排任务来说,

都是不应该出现的。国家应提高宏观调控在实现减排工作中的作用,宏观调控不

仅用于遏制经济过热,同时它还能在源头上遏制高耗能、高污染产业的发展,从

而事半功倍地达到减排的目的。应完善高能耗、高污染行业差别电价和水价政策,

健全排污收费制度,会同有关部门建立节能专项资金,制定有利于节能降耗的财

税政策;优先调度可再生能源、高效清洁机组电,限制能耗高、污染重的机组发

电;推行清洁生产,大力发展循环经济,加快燃煤锅炉高效脱硫技术改造,提高

现有污水处理厂运营效率;出台脱硫机组上网电价每度电提高2分钱、中央环保

专项资金支持电厂脱硫贷款贴息等优惠政策;建议针对电力、冶金、建材、化工、

造纸、纺织等高耗能、高污染行业,对山西、山东、江苏、浙江等污染物高排放

地区实行重点调控措施,以行政手段,配合财政、金融、法律等手段,达到减排

目标;建议国家调整进出口产品结构,对于进出口产品,严格进行环境评价,把

不符合环境与减排的产品压缩下来,迫使这些行业压缩生产,改进技术,实现减

排目标。

「参考文献」

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[7]杨 英 论健全和完善我国环境保护中的经济刺激制度

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