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健全组织机制 进一步发挥政府在农业循环经济中保障作用

2009-5-27    三明市委讲师团  肖永贵

〔摘要〕发展农业循环经济,是我国农业经济发展的必然选择。发展农业循环经济,要重视发挥政府的组织保障作用。

〔关键词〕农业循环经济,机制,保障作用

前言

农业循环经济是科学地安排不同生物质在系统内部的循环、利用或再利用,最大限度地利用农业环境条件,以尽可能少的投入得到更多更好的产品。我国农村人口占70%以上的农业大国,人口密度高、人均资源贫乏,我国人均土地占有量和水资源占有量只有世界人均占有量的1/3和1/4,人均矿产资源不足世界平均水平的1/2,而且长期以来我国农业经济走的是一条传统的粗放型增长的道路,农业增长在很大程度上依赖土地、水等资源的高消耗来实现,致使资源“瓶颈”日趋突出,环境污染更加严重,生态破坏进一步加剧,据统计我国每年生态和环境破坏带来的损失占GDP的比重达到8%以上,如何寻找一条新的农业经济增长方式、实现农业经济的可持续发展是摆在我们面前的一个重要课题。循环经济在美国、德国以及日本等国家取得巨大的成功,以资源节约、实现环境友好和可持续发展为特征的循环经济模式受到世界各国的关注并纷纷采取相应的举措以增强经济可持续发展的能力。我国政府也非常重视发展循环经济问题,2005年中国共产党十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》就明确指出,我国要转变经济增长方式,大力发展循环经济;特别是2007年8月27日,十届全国人大常委会第29次会议对全国人大环资委提请的《中华人民共和国循环经济法》进行了审议。而且从首批十个省市作为循环经济试点来看,已取得了成功并积累了丰富经验。大量实践证明,走循环经济道路是我国农业生产可持续发展的需要,是我国农业经济发展的必然选择,用循环经济的理念指导农业及相关产业发展,是实现经济、生态、社会效益有机统一;是加快区域经济发展,解决“三农”问题的重要手段;是社会主义新农村建设的重要物质条件。目前,我国发展农业循环经济还处于起步阶段,对循环经济理论研究和实践起步较晚,特别是在广大农村发展循环经济,还面临着许多问题亟待解决,如循环经济的观念尚未全面树立,发展循环经济缺乏技术和资金支持,缺乏系统的促进循环经济发展的政策和法规,发展循环经济可供选择的模式比较少,加上农业循环经济本身是一项复杂的系统工程,这项工作要取得显著成效,就必须得到相关部门的支持,其中政府的主导地位尤为重要,直接左右整个循环经济发展全局,只有充分发挥政府部门的组织保障作用,我国发展循环经济才能取得成功。政府在发展农业循环经济中的职能和作用是不可或缺的,是多方面的,本文仅就对政府部门在发展农业循环经济中进一步完善组织机制和发挥保障作用加以探讨。

一、在发展农业循环经济中,要进一步健全政府组织机制

在发展农业循环经济中,政府要进一步建立完善组织保障机制,通过健全综合决策机制,建立高效务实的综合协调机制,完善考核机制等,稳步推进农业循环经济快速、协调发展。

1.健全政府综合决策机制。政府在实施农业循环经济决策中,充分考虑在环境保护和经济增长之间实行统筹兼顾和综合平衡,具体做到二个“必须”:一是必须制定实施和发展农业循环经济的具体目标和措施,将自然资源合理开发利用和生态环境保护纳入国民经济和社会发展的总体战略;二必须使发展循环经济的资金纳入政府预算及核算体系,保证循环经济资金参与财政收支供需平衡,确保投资规模和优惠政策的落实。在制订经济政策、长远发展规划、资源开发和行业发展规划等重大决策时,必须考虑经济、社会和环境效益,从促进经济发展、保护环境和提高资源利用的角度审视利弊,把发展农业循环经济与地方经济发展紧密结合起来。通过制定科学的决策程序,使经济建设、社会发展和环境保护相协调,实现自然资源的永续利用。

2.建立高效务实的政府综合协调机制。农业循环经济要求对环境资源实施经济价值与生态价值并重的综合管理模式。这种综合模式,仅靠单一部门难以实现,需要各级各部门从多个角度、多个环节对企业、社会团体、公众进行引导、鼓励、支持和规范。它要求政府部门必须建立相对完备的管理机构和职能,加强对循环经济的组织领导,建立健全公平、务实、合作、畅通、高效的工作机制和参与机制,使各部门单位既能各司其责又能相互协调,共同促进循环经济体系的建立和发展。

3.完善政府部门考核机制。为了克服环境和资源的限制,实现由大生产、大消耗、大废弃的经济社会走向将环境与经济有机结合、可持续发展的循环型社会,政府要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求,加大对违法行为处罚力度,建立一套完备的评估检测体系和监督体系,把环境资源损失价值引入GDP,把资源节约和再生利用目标层层分解,落到实处。要进一步完善环境保护责任制,建立环境责任追究制度和干部环境效益考核制度,明确政府对辖区内的环境负责,党政一把手作为辖区环境保护第一责任人。要把完成经济指标和完成环境保护指标放在同一考核位次上,作为评价政府工作和考核干部政绩的重要内容,并将考核结果作为干部任用和晋升的重要依据。要加快建立“排污者收费,治污者赚钱”的利益导向机制,从经济学的角度来看,废弃物排污收费是根据“污染者付费原则(PPP)”提出的一项准污染税的手段,多年实践证明,该制度对我市场需要的污染控制和环境管理建设起到了积极的作用。要推行环保“一票否决制”,通过采用政治调控手段,努力推进农业循环经济的实施。

二、在发展农业循环经济中,进一步发挥政府保障作用

在发展农业循环经济中,政府应积极发挥主导保障作用,进一步强化教育宣传提高公众参与意识,认真制定和实行有利于资源节约和循环利用、环境保护和污染治理的财税、价格投资和金融政策,鼓励开发和应用发展循环经济的先进适用技术,增强主体发展循环经济的自觉性、积极性和主动性,对无法做到节约资源和环境保护要求的项目予以取缔,

1、强化教育宣传,提高参与意识。实施农业循环经济需要政府的积极宣传引导、教育和培训,把与农业循环经济密切相关的生态环保、资源节约等活动逐步形成全体公民的责任意识和自觉行动。在宣传引导层面。由于发展农业循环经济在我国还没有形成强烈意识,所以应对广大农民加强宣传引导,政府及相关部门要利用节能宣传周、节水日、土地日、环境日等活动,把介绍农业循环经济知识与节约宣传活动结合起来,增强全社会的资源忧患意识和环境保护意识,不断把农业循环经济宣传引向纵深,使他们尽快树立农业循环经济理念。在宣传时要借鉴许多发达国家和地区的成功经验,结合我国实际注意三个方面问题,一是注意基础性,要将农业循环经济理念纳入各级学校教育,做到以教材影响学生,以学生影响家庭,以家庭影响社会;二是注意针对性,要制定适应不同年龄、不同阶层的宣传材料;三是注意趣味性,宣传材料要做到寓教于乐、老少皆宜。在教育培训层面。由于目前我国对循环经济教育的发展战略仍把主要精力集中在专业教育和培养少数专事循环经济的研究者和管理者,而对全民教育的教育机制尚未来建立,学校教育、在职教育和社会教育等多层次教育体系还未形成,公众参与意识极为薄弱,各地可依托职业教育、业余学校、高校等教育机构,在地方建立一批农业循环经济教育阵地,把成熟的农业循环经济模式对公众特别是对农户进行培训,采取各种有效措施使其切实掌握要领,确保其在农业生产中取得实实在在的经济、社会、生态效益。此外,政府对广大民众宣传教育中要注重培养三种观念,一是创新生产观念,即尽可能的节约资源,不断提高资源的利用率,循环使用资源,同时在生产中要求尽可能的利用可循环再生的资源替代不可再生资源,如利用天然能源、生物资源和农家肥生产沼气等,使农业生产建立在自然生态循环的基础之上;二是绿色消费观念,就是倡导绿色消费,限制不可再生资源为原料的一次性产品的消费,如农产品的一次性包装等;三是可持续发展观念,要求广大民众在现实的生产和生活中自觉践行“减量化”、“再利用”、“再循环”原则,主动采用节约能源和资源的生产和生活方式,树立节约意识和风气。

2、出台配套举措,完善制度保障。农业循环经济的发展需要一系列政策和法律的支持,建立促进资源循环利用的法律法规是推动农业循环经济发展的前提和基础,是目前我国发展农业循环经济的当务之急。有了法律法规对资源循环利用和循环经济加以规范,人们在经济活动中才能有法可依、有章可循,并通过制定相关的政策形成有效的激励机制,引导循环经济的健康快速发展,是摆在必各级政府部门的紧迫课题。在法律方面,至今我国先后共颁布出台了19部关于生态环境保护法律、法规,虽然其中的一些内容与发展循环经济有关,但这些法律和法规主要是为了保护生态环境而制定的;十届全国人大常委会第29次会议上已经初步审议了《中华人民共和国循环经济法》,作为一整套关于循环经济完整法律体系即将出台,这将为我国循环经济加速发展保驾护航。在政策方面,为进一步促进农业经济良性循环发展,加快社会主义新农村建设,政府要与时俱进地研究并制定适应新形势的农业循环经济政策体系,既要借鉴国外成功经验,又要充分考虑我国“三农”特点,充分利用价格、财税、信贷等经济杠杆,在税收和投资等环节上采取经济激励措施,通过进一步制定完善土地承包政策、农业税收政策、农产品价格政策、农业信贷政策等,以此来调节和影响农业投资主体的自觉节约资源和保护环境经营行为。一是根据地方实际和区域特点,加快出台配套措施,如建立绿色农产品生产机制、农业治污补偿制度,制订和完善农产品安全质量生产、污染物排放标准等。二是进一步完善土地经营制度,按照“依法、有偿、自愿”的原则,在家庭联产承包责任制的基础上,建立健全土地使用权流转机制,通过土地使用权的有偿转让,促进土地使用权向农业龙头企业和大户集中,提高劳动生产率和土地规模经营水平,使农业龙头企业和大户成为开展农业循环经济的主体。三是进一步完善市场经营制度,按照“风险共担、利益共享”的原则,建立农业龙头企业与农户利益联结机制,提高农户和农产品市场化经营水平,避免许多农户在市场竞争中“孤军奋战”的局面,使农业龙头企业与农户共同体成为开展农业循环经济的盈利主体。四是进一步是加大对农业循环经济的政策投入,主要包括:要积极运用贴息、补助等财政杠杆,有效引导各种社会资本投向农业领域,多渠道地筹集开展农业循环经济的资金;要增加财政支农支出,加强农业和农村的基础设施建设,为开展农业循环经济奠定硬件基础;要利用国家财力设立政策性农业保险公司,建立农业风险基金,有效规避农业风险,提高开展农业循环经济的积极性;要运用当地农业银行、农村信用合作社等农村金融机构,扩大农业贷款份额,大力支持地方农业循环经济建设。

3、增加科技投入,创新科技推广。循环经济在我国农村发展的实践中发现,缺少技术指导和实施规范是一个普遍性问题,例如循环经济如何规划实施、如何推行落实、相关产业的发展如何管理和引导,没有统一的操作细则;在大多数经济欠发达地区,农民文化知识水平比较低,地方政府大力推广沼气池建设,投入了大量的人力、物力、财力,但是效果并不理想;有的地区发展绿色食品,按照有关标准应少用化肥、农药,多施有机肥,由于缺乏必要的技术指导,结果农作物长势差,病虫害多,大幅减产,使得农民的积极性受到了很大的打击。发展循环经济必须充分发挥科学技术作用,需要强有力的技术做支撑,这些技术主要包括五类,即减少资源或能源投入技术、产品长期使用技术、循环再生利用技术、减少废弃物排放技术、回收和无公害处理技术,此外生物、电子、通讯等技术也应有效地为循环经济提供支撑。发展农业循环经济关键是加强农业循环经济的科技研究创新工作,一方面,要积极开展沼气生产、增施有机肥、秸秆还田、立体种养、生物防治农作物病虫害、节水农业、太阳能利用等已有技术的创新与推广;另一方面,应充分考虑农业规模化、企业化、产业化、市场化发展趋势中出现的效益提高、生态破坏和环境污染等深层次问题,大力加强农产品加工过程中的清洁生产等关键技术的研究与示范。为此,为突破制约农业循环经济发展中的“技术瓶颈”,一、针对目前循环经济型人才少,特别是专业人才非常缺乏,没有系统的循环经济人才培养计划和培养手段等现状,政府首先要加大科研资金投入,制定科学可行的人才培养规划,依托当地高校、教研机构等建设一批循环经济人才培训研基地,满足发展农业循环经济人才需求,这些人才主要包括:领导决策人才、经营管理人才、科技创新人才、宣传人才、法律人才等,重点是科技人才和管理人才的培养。二、政府要协调好相关部门,以支持循环经济发展的新技术为重点,进行科研项目的立项与招投标,充分利用高等院校、科研机构及企业研发机构的力量开展科技攻关,用科学技术推进循环经济的发展,逐步建立和完善支撑农业循环经济发展的绿色技术体系,形成投入一开发一应用一增值一回收一再投入一再增值的良性循环。农业循环经济的科技攻关重点要放在,如何应用生物技术、工程技术、核技术等高新技术手段来对各类农产品、山区土特产品、林产品、水产品及其初加工后的附产品及有机废弃物的利用,要尽快摸索出农产品反复加工、深加工的模式与技术;加大对“白色农业”的研究开发力度,进一步开发微生物资源等。三、政府要创新农技推广体制,据有关部门统计,因农业科技推广能力不强,农业科技成果转化率只有30%,发达国家高达80%;科技对农业的贡献率为49%,发达国家为85%。导致农业科技推广能力不强原因多方面,其中主要包括五个方面,即职能不清、体制不顺、机制不活、素质不高、保障不力等。各级政府应积极创新农业科技推广体制,可以通过建立农村专业合作组织为主的多元化农技服务组织,优化农技推广队伍结构,形成一套完整的农业技术研究、推广和普及的网络体系,并建立一套激励机制,激励技术人员创新,激励农民采用生态农业技术。同时,政府还要积极鼓励、引导各类科研单位、大专院校、农民专业合作组织以多种形式开展农业技术推广服务。

4、其它方面作用。一是做好基础性工作。各级政府要组织有关部门,进一步建立完善适合地方农业循环经济发展的评估体系,它包含农业循环经济的评估指标和评估方法,同时要建立一套以社会基本需要为依据并有肋于促进对自然环境加以有效利用的经济核算指标体系,如转变单纯追求GDP观念,建立绿色GDP核算指标,从传统的GDP中扣除对环境污染治理费用和间接在生产中被使用资源的费用等。二是加强农业和农村基础设施建设。发展农业循环经济,需要提供大量的农村公共产品和基础条件,当务之急是政府要加强农业和农村的基础设施建设,主要包括节水灌溉、河渠整治、人畜饮水等农业基础设施建设;乡村道路、改水改厕、农村沼气、农村用电等农村设施建设;小流域治理、天然林保护、退耕还林还草、湿地保护生态工程等农业环境建没等。三是强化农业环境监测工作。环境监测的主要目的应是针对环境效应提出相应的预测、对策、方案等,为环境管理提供全方位的技术服务,起到环境决策的参谋作用。要制定明确的农业环境监测的相关标准,通过标准化建设,严格农业环境监测工作的规范性,严肃环境监测工作结果的公正性和权威性。同时要提高监测人员的素质,强化环境监测部门的管理力度。四是加强国际间相互协作。随着经济全球化,国际社会间联系更加紧密,资源与环境问题已成为全球共同面对和关注的问题。发展农业循环经济也必须走对外开放之路,加强国际间的相互协作。政府首先要积极创造条件,参与并组织国际交流活动,参与国际循环经济合作网络建设,开展全球范围内的人才、技术和信息交流,积极引进国外循环经济先进技术;其次要充分利用好国际和国内二个市场、二种资源,坚持“引进来”和“走出去”相结合的战略,综合运用贸易、投资、对外援助等形式,通过合资、合作、并购等方式,开发利用如石油、天然气、矿产、林木、远洋渔业等境外资源,建立多元、稳定的境外资源供应基地和国风储备基地。五是做好相关部门协调工作。农业循环经济涉及农业、工业、林业、科技、国土、环保、财政、金融、工商、司法等国家整个循环经济中的各个主体系统,各系统内均需资源输入、产品输出,各系统之间通过中间产品和废弃物的相互交换而互相衔接,从而形成一个比较完整和闭合的生态产业网络,形成互补互动、共生共利的关系。政府要认真做好各系统协调工作,使各个主体(部门)产生联动,统一步调,整体推动,形成各产业部门之间相互依存、相互制约的有机体,使资源得到最佳配置、废弃物得到有效利用、环境污染减少到最低水平,从而达到各主体(部门)共赢局面,农业循环经济的目标才能实现。

〔参考文献〕

1、《理论参考》  2005年第一期

2、《循环经济理论与实践》 中国环境科学出版社,2003.5

3、《循环经济》  经济科学出版社,2003.10

4、《农村农业农民》2006.01

5、《南京环境监察》2007.7

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